פסק-דין בתיק בג"ץ 3017/05

השופטת א' פרוקצ'יה:

1.            ביום 23.11.2004, החליטה ועדת המשנה לנושאים תכנוניים עקרוניים של המועצה הארצית לתכנון ולבנייה (להלן: הולנת"ע), לאשר את תכנית המתאר המחוזית 3/5 - "תכנית פארק איילון" בתל-אביב.

העתירות שלפנינו תוקפות את חוקיותה של החלטה זו בשלושה מישורים: במישור האחד, עולה הטענה בבג"ץ 3017/05 (חברת הזרע (1939) בע"מ) (להלן: חברת הזרע) ובבג"ץ 7246/05 (עמותת כל ישראל חברים) (להלן: כי"ח), כי החלטת הולנת"ע נתקבלה בהיעדר סמכות. זאת, מאחר שוועדה זו שמעה התנגדויות לתכנית בלא שהוסמכה לכך כדין לפני מעשה בידי המועצה הארצית לתכנון ולבנייה (להלן: המועצה הארצית). הסמכתה למפרע של הולנת"ע בידי המועצה הארצית לא הכשירה, על פי הנטען, את הפגם שנפל בהליך, ולכן יש לראות את דיוניה והחלטתה של הוועדה כבטלים מעיקרם. במישור השני, עולה הטענה בעתירות אלה כי התכנית שאושרה אינה סבירה. זאת, בין היתר, מאחר שהצעות העותרות למימון הפארק באמצעות הקמת פרויקט מגורים רחב-ידיים בתחומי הפארק על שטחי מקרקעין בהם יש להן זכויות, נדחתה משיקולים בלתי-סבירים. לטענתן, התכנית שאושרה חסרה מקורות מימון הנדרשים להקמת הפארק, והדבר יוביל לאי-מימושה, ולגרימת נזק רב לציבור ולסביבה, ובעיקר לתושבי שכונותיה הדרומיות של תל-אביב. במישור שלישי נטען בעתירות כי"ח וחברת "מקווה ישראל - כל ישראל חברים" (להלן: חברת מקווה ישראל) כי התכנית שאושרה, החלה על שטחי בית הספר החקלאי מקווה ישראל, עומדת בניגוד להוראות חוק בית הספר החקלאי מקווה ישראל, התשל"ו-1976 (להלן: חוק מקווה ישראל), ולכן היא פסולה.

רקע עובדתי והשתלשלות האירועים

2.            עיקרה של תכנית פארק איילון הינו בהקמת פארק מטרופוליני בשטח התחום בצידו הצפוני על ידי שכונות דרום תל-אביב והספארי, בצידו הדרומי על ידי מועצה מקומית אזור והעיר חולון, במזרח על ידי כביש מס' 4, ובמערב על ידי שכונת קריית שלום בתל-אביב. שטחה הכולל של התכנית הינו כ- 8,000 דונם. בתחומי שטח התכנית נכללים, בין היתר, שטחי פארק דרום שבתל-אביב, אדמות חקלאיות השייכות לבית הספר החקלאי מקווה ישראל, מזבלת חירייה אשר נסגרה זה מכבר, ומיועדת בתכנית להפיכתה לשטח ציבורי בר-שימוש, וכן שטחים חקלאיים שונים.

3.            עוד בשנת 1950 מינה ראש הממשלה, דוד בן-גוריון, ועדה אשר תציע הצעות להקמת גנים ציבוריים באזורים הסמוכים לתל-אביב, לרווחת תושבי האזור. הוועדה המליצה להקים שלושה פארקים, בהם פארק בדרום תל-אביב שישתרע על שטח של 1,000 דונם. משנות החמישים ועד כה, התפתח אזור מטרופולין תל-אביב, הוקמו בו פארקים עירוניים שונים, האוכלוסייה גדלה עד מאוד, ועמה הצפיפות העירונית. עלה צורך בפארק עירוני, שישרת את תושבי אזור תל-אביב, ובפרט את תושבי אזור דרום תל-אביב. החל בשנת 1997, החלו גורמי התכנון במשרד הפנים בפעולות הכנה למכרז לתכנון פארק איילון כפארק מטרופוליני. בשנת 1998 נחתם חוזה עם קבוצת אדריכלים שזכתה במכרז לתכנון הפארק. עם חתימת החוזה, הוקמו ועדות עבודה והיגוי, כשתפקיד ועדת ההיגוי היה לאשר את שלבי התכנון שהוגשו לה על ידי ועדת העבודה. שלבי התכנון כללו התייחסות להיבטים האקולוגיים, החברתיים והכלכליים הנוגעים להקמת הפארק. לוועדת ההיגוי הוגשו 5 דו"חות רחבי-היקף ומפורטים, שכללו התייחסות והצעות פתרון לנושאים האמורים.

4.            ביום 15.5.2000 נדונה תכנית פארק איילון בוועדה המחוזית לתכנון ולבנייה במחוז תל-אביב, והוחלט להמליץ למועצה הארצית על הפקדתה. ביום 5.9.2000 הוצגה תכנית פארק איילון לפני המועצה הארצית, אשר החליטה לאמץ את עקרונותיה תוך שמתכנן המחוז הונחה להכין הצעה להפקדתה. ביום 19.9.2000, דנה המועצה הארצית בתכנית, ונתקבלה החלטה להנחות את הולנת"ע להכין המלצה לנוסח החלטה בדבר הפקדה. ביום 30.1.2001, דנה הולנת"ע בתכנית ואיפשרה לנציגי כל הצדדים המעוניינים להשמיע את דבריהם לקראת גיבוש הצעת החלטה למועצה הארצית בדבר הפקדת התכנית. במסגרת דיון זה העלו נציגי העותרות את טענותיהם. ביום 13.3.2001 דנה הולנת"ע בתכנית בשנית, והחליטה להמליץ למועצה הארצית להפקיד את התכנית, בכפוף לתנאים.

5.            ביום 4.6.2002, דנה המועצה הארצית בתכנית, והחליטה להפקידה בתנאים. להחלטת ההפקדה לא נתלוותה כל התייחסות לענין הסמכת הולנת"ע לשמוע התנגדויות לתכנית, לדון בהן, או להכריע בהן. ביום 22.11.2002, לאחר שהוועדה לשמירה על קרקע חקלאית ושטחים פתוחים החליטה לאשר את התכנית בתנאים כנדרש, פורסמה הודעה בעיתונות בדבר הפקדת התכנית.

6.            בשלהי שנת 2003 ובתחילת שנת 2004, שמעה הולנת"ע כ- 20 התנגדויות לתכנית, ובהן התנגדויות משרד האוצר, מינהל מקרקעי ישראל ועיריות תל-אביב-יפו, חולון ואור יהודה. כן שמעה הוועדה את התנגדויותיהן של שלוש העותרות: חברת הזרע, עמותת כי"ח, וחברת מקווה ישראל.

          לאחר שתמה שמיעת ההתנגדויות על ידי הולנת"ע, ביום 12.10.2004, הודיע יושב-ראש המועצה הארצית בישיבת המועצה, כי בהחלטת המועצה על הפקדת התכנית נשמטה בטעות ההוראה המסמיכה את הולנת"ע לדון בהתנגדויות, להחליט בהן, ולהכריע בענין התכנית, כפי שהמועצה נוהגת לעשות בכל תכנית מתאר מחוזית. כן הודיע, כי הולנת"ע שמעה את ההתנגדויות. בהתאם לכך, החליטה המועצה לתקן את הטעות, ולהסמיך את הוועדה לדון בהתנגדויות, להחליט בהן, ולהכריע בתכנית. נוסח ההחלטה, כפי שמופיעה בפרוטוקול הדיון במועצה הוא כדלקמן:

"הודעת היו"ר

תמ"מ/3/5 - תכנית מתאר מחוזית חלקית לפארק איילון

המועצה הארצית החליטה על הפקדת התכנית בישיבתה מיום 4.6.02.

בהחלטה נשמטה בטעות הקביעה כי המועצה מסמיכה את הוולנת"ע לדון בהתנגדויות להחליט בהן, ולהחליט בתכנית כפי שהמועצה נוהגת להחליט בכל תכנית מתאר מחוזית. ההתנגדויות נשמעו בפני הוולנת"ע.

הוחלט: המועצה מתבקשת לתקן את הטעות ולהסמיך את הוולנת"ע לדון בהתנגדויות, להחליט בהן ולהחליט בתכנית".

          בעקבות החלטת ההסמכה, החליטה הולנת"ע בהתנגדויות שנשמעו על ידה קודם להסמכה, וברוב של 15 תומכים כנגד נמנע אחד היא אישרה את התכנית, בכפוף לעמדה שנתקבלה בענין ההתנגדויות. ביום 23.5.2005, פורסמה ברשומות הודעה על אישור תכנית פארק איילון לצורך מתן תוקף (י.פ. מס' 5399).

7.            ביום 20.4.2005, קיבלה ממשלת ישראל את החלטה מס' 3562 בנושא "פארק איילון". בין השאר נקבע בהחלטה, כי לאור ההכרה בחשיבות הלאומית הרבה שיש לשמירה על השטחים הירוקים, מברכת הממשלה על אישור תכנית הפארק, שישמש כ"ריאה ירוקה" במטרופולין תל-אביב. הממשלה החליטה עוד להטיל על צוות בינמשרדי להמליץ לממשלה בדבר תפקידי גוף מנהל אשר יעסוק בקידום הקמתו של הפארק. כן החליטה, כי השתתפות תקציב המדינה בפיתוח הפארק בחמש השנים הקרובות, תהיה ביחס של שקל תקציב מול שקל תרומה, עד לתקרה של 10 מליון ש"ח בשנה.

בהמשך להחלטה זו, ביום 20.11.2005, קיבלה הממשלה את החלטה מס' 4416, בדבר "הקמת חברה ממשלתית מנהלת לפארק איילון". תפקיד החברה הינו לתכנן, לפתח, לנהל, לתאם ולתחזק את פארק איילון, כפי שנקבע בתכנית המתאר המחוזית. כן הוחלט, כי תקציב הפארק יתנהל כמשק כספי סגור ונפרד, שיתבסס על תרומות, עיזבונות, מתנות, מענקים, הקצבות מתקציב המדינה, מרשויות מקומיות ומאיגוד ערים דן לתברואה, וכן מהכנסות ממיזמים ההולמים את אופי הפארק, בהתאם לתכניות החלות על שטח הפארק.

הצדדים וטענותיהם